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三权制衡,雾里看花

法国思想家孟德斯鸠说18世纪的英国实现了政治自由,为什么呢?因为当时英国的行政权、立法权、司法权可以相互制衡,于是地方官、议会议员、法官都不敢随便伤害老百姓的利益,老百姓是自由的,自由是什么意思呢?自由不是一个人想做什么就做什么,而是能够做法律允许他做的事情,而不被强迫做他不应该做的事情。
 
三权制衡就能保证老百姓的自由吗?孟德斯鸠眼中的英国三权制衡到底怎么样呢?下面我们就来谈谈这些问题。
 
1.贵族议会和平民议会
 
首先说说立法权。立法权属于人民群众,但是让广大老百姓来立法也不现实,人民群众必须选出代表来做这个事情。代表人数少,讨论问题可以有结果,老百姓讨论问题是没有结果的,人数太多了。代表哪里来呢?从老百姓那里选出来,但不能广泛从全国来选,比如广西的代表不能让江苏老百姓来选,因为江苏老百姓根本不了解广西的代表。广西的代表只能让广西老百姓来选。这样说也不太恰当,因为英国太小了,只有中国一两个省那么大,但议会议员又有那么多,所以英国很小一块地方就可以选一个议员,这样的议员,老百姓就更熟悉了。
 
老百姓选出来的议员,当然为老百姓说话。那么,这些议员会不会侵害贵族的利益呢?可能会。所以,设立平民议会的同时,还设立了贵族议会,这个议会的议员不是老百姓选出来的,因为议员主要是贵族,而贵族是世袭的。正因为是世袭的,这些议员可能无法体会老百姓的甘苦,搞出一些只是有利于贵族的法令,为了防止这一点,贵族议员没有权力拟定新的法令或者修改原来的法令,只有否决权,也就是说,平民议会如果搞了一个新的法令或者修改原来的法令,贵族议会如果不答应,可以否决。
 
我们中国人几乎不能理解这种贵族议会,因为中国秦朝以后几乎就没有贵族了,在当时的英国,贵族既是世袭的大地主,又是当地的地方官,很有影响力,因为是世袭,他们对英国传统保存得很好,一旦平民议会搞出一些反传统的法令,贵族议会都可以行使否决权,所以英国几乎看不到明显的历史断裂,存在了一千多年的贵族对维护英国的传统起到了不可估量的作用,所以提到英国,我们都知道那是一个保守的国家,素养极高。中国在秦始皇之后的王朝,为了方便管理,地方官都是任命的,每个地方的官员经常更换,害怕他们在某个地方当官当久了,占地为王,反抗中央。这些地方官不像英国贵族那么有责任感、使命感,一来没有固定的财产,不是大地主,拿那么一点死工资,不能全身心投入工作,二来知道自己不可能一直在一个地方做官,管理起来不会有长远的眼光。没有使命感,对于传统也就没有多少感情,没有保护传统的动力。即使有些地方官看着孔子的书长大而对儒家传统有一定的感情,却没有办法来保护这样的传统不受冲击,因为皇帝要颁布什么法令,一道圣旨就可以了,根本不需要类似英国贵族议会的表决通过。
 
2.大国的权力配置
 
于是有人会说,为什么中国王朝不能有议会呢?如果中国明朝、清朝都有议会传统,那么民国时期议会在中国就不会那么水土不服。我们想不通的事情,孟德斯鸠却想通了。他生活的年代大约是我们的乾隆年间,他认为他所欣赏的三权制衡制度比较适合于英国这种国土面积不大不小的国家,如果国土面积太大,比如中国这样的大国,乾隆皇帝的清政府如果还得受制于议会而不能迅速行动,国家老早分裂了。所以中国从秦朝之后的王朝都是三权合一,时间久了,大家就习惯了,如果三种权力猛然分开,每种权力的代表忽然有了独立的权力,会不知道怎样和其他权力合作做事情,往往因为谋私利而陷入内耗,原来三权合一的时候,官员虽然也有腐败,但为人民服务的时候,还是挺有执行力的,现在三种权力分开了,即使行政官员想为老百姓做点事情,还得看议会议员的态度,想办法给议员好处,办事效率明显降低。
 
孟德斯鸠还举了俄国、印度等等国家的例子,他只是想说,三权制衡在这些大国很难存在。
 
有人立刻举出美国的例子,美国国土面积很大,三权制衡却实施得很好。只是孟德斯鸠在世的时候,没有美国这个国家,当时北美洲还是英国的殖民地。他甚至对英国的殖民行为表示赞赏,因为英国尽量在所有殖民地推行三权制衡的制度,没有搞残酷的政治压迫。不过用美国的例子来反对孟德斯鸠的说法,并不妥当。因为孟德斯鸠也提出过联邦共和国的思想,也就是说,那些相邻的小共和国没有能力抵御外敌的入侵,于是结成联邦。他没有谈联邦政府该怎样运作,只是说每个成员国都保留各自的主权,强调地方自治。至于小共和国,就是人民当家做主的国家,人民靠议会来指导一切,议会议员由人民选举产生,地方官、法官不一定是民选,却得到人民的尊敬,在这样的小共和国里,议会议员、地方官、法官同样可以相互制衡。孟德斯鸠特别强调这样的共和国的公民需要政治品德和生活简朴,政治品德就是爱国、爱平等,把公共利益置于个人利益之上。小共和国一旦失去了品德,每个人都变成了暴君,不再相信议会议员、地方官、法官,眼中只有钱,原来选票是用来选出合格的议员或者地方官,现在选票是用来卖钱。
 
如果联系美国的实际,那么孟德斯鸠所谓的小共和国就相当于美国的一个州。主要区别在于,小共和国有自己的军队,而美国各个州没有军队,更重要的是,孟德斯鸠强调共和国追求平等,不能有贫富差距,每个人都得生活简朴,多余的钱必须上交国家,不能有富翁存在,一旦有富翁,容易出现腐化现象,穷人心里会不平衡,于是便不再爱国,不再把公共利益置于个人利益之上,这样共和国就快灭亡了。但是美国的各个州,贫富差距非常厉害,穷人心里不爽是一定的,但并没有因此而完全失去政治品德,没有把选票用来卖钱,没有彻底不相信那些在某种程度上维护贫富差距的议会议员、地方官等等,人民选举、政府运作没有变得乌烟瘴气。所以现在的问题是,在贫富差距那么大、有钱人生活非常腐化的情况下,为什么平民百姓没有腐化、没有败坏民主的基本精神?对于这个问题孟德斯鸠没能给出明确的答案。
 
3.议会与官员的对立统一
 
好了,下面我们再回到18世纪的英国议会。议会不能没事就把地方官叫过来问话,否则地方官将不能集中精力做自己的事情。只有权贵确实伤害了老百姓的利益或者法律成了一纸空文或者法律有缺陷的时候,才需要议会发挥作用。至于行政权,是在国王手中,因为当时英国是君主政治,国王依靠世袭的贵族对国家进行管理。不管是国王还是贵族,都不是民主选举的,这里涉及到孟德斯鸠一个关键的想法,他认为行政权力和议会权力是互相独立的,所以议会议员所认可的人员不能掌握行政权力,否则两种权力合二为一,就谈不上什么权力制衡了。然而英国现实的发展却是,行使行政权的首相就是平民议会中占主导地位的政党的党魁,这正符合马克斯·韦伯的想法,在他看来,议会是政客最佳的锻炼场所,从议会中出来的行政官员做起事情来才更加顺手,因为议会了解他们,支持他们的工作。但孟德斯鸠认为这样的行政官员和议会可能合伙欺压老百姓。为了避免这样的结局,有两种方法,第一种方法,让全体老百姓来决定谁是行政领导,比如美国选举总统,但这样仍然不能摆脱议会的影响,因为议会议员也是老百姓选举的,这些议员擅长利用自己的号召力为自己政党的候选人摇旗呐喊,等自己政党的候选人当上了领导,这些议员肯定要索取回报,受伤的还是老百姓;第二种方法,就是让议会之外的行政官员的精英来推举行政领导,这样的领导就不会与议会议员同流合污了。
 
孟德斯鸠总是担心权力不受制衡便有腐败出现,问题是,在英国和美国,首相或者总统和议会的关系都非常密切,他们到底合伙干了哪些伤害老百姓的事情呢?其实恰恰相反,他们的清廉是众所周知的事情。曾经有学者分析说,西方国家之所以有比较成熟的权力制衡系统,就是因为他们假设人性本恶,所以想方设法通过制度的设计来防止当权者欺压老百姓,而中国的儒家相信人性本善,讲究先修身齐家然后治国平天下,只要官员有修养,可以行政、司法、立法三大权力一把抓,如果三种权力相互制衡,反而影响为人民服务的效率。这样的分析其实似是而非。如果人性本恶,根本没有办法解释和议会关系密切的现任英国首相为什么没有和议会合作做一些邪恶的事情,他完全有条件这么做。英国首相和议会在大原则上是没有什么分歧的,不可能完全站在自己的一方看问题,基本上是在通力合作一心一意为人民服务,双方只是偶尔有所分歧,对于这些分歧,老百姓也没有办法判断谁对谁错,权力制衡只是针对这些偶然出现的复杂分歧,如果双方经常出现分歧,政府是无法正常运转的。
 
虽然在当时的英国,行政官员和议会都在为人民服务,但孟德斯鸠认为老百姓更加信任议会而不是行政官员。因为议会议员比老百姓有远见,他们能够通过恰当的方式告诉老百姓,在他们的监督下,行政官员并没有那么腐败,老百姓也相信他们的话,安分守己地生活,不会老是想着走上街头让那些他们认为腐败的官员下台。这是英国优于古代民主政治的地方,古代实行民主的都是小小的城邦,老百姓有直接的权力决定官员的上台下台,不是通过代表来行使权力,老百姓看问题不专业不深入,很容易受到蛊惑家的煽动,动不动就能让某个官员下台。这样的话,一个城邦就搞不好了。可以说,孟德斯鸠对老百姓既信任又不信任,他相信老百姓可以选出自己的代表在议会任职,虽然他们不能准确知道这些代表的才能,但能够知道这些代表更加通情达理。也就是说,老百姓选出的代表,不会差到哪里去。但是,老百姓的参与政治就仅仅在于选出代表,一旦代表选出来,老百姓就可以放手让代表为人民服务了。所以老百姓的作用不大,就是选选代表而已,做大事还是要靠人民代表、靠官员。但是,如果人民代表和官员都靠不住,该怎么办呢?孟德斯鸠似乎并没有提供什么好方法。
 
 
 
 
注:孟德斯鸠著作《论法的精神》读后感。
 
 
 
 
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